入世前看世界电信业管制的变化

1997年2月，占全球电信业务90％以上的69个WTO成员国，正式签署了“全球基本电信协议，承诺于2000年对外开放电信市场。该协议覆盖了电话、数据传输、传真、卫星和无线通信等所有形式的电信服务业务。与国际电信发展的趋势相呼应，中国电信业也出现了根本性的变革。一方面是市场竞争机制的导入，以促使中国电信运营企业降低成本，提高服务质量，增强竞争实力；另一方面是产业行政主管机构从对企业的直接经营管理中逐步淡出。

一时之间，似乎一股“放松管制的潮流在世界范围的电信业中兴起。一直以来，在人们的概念中，是国家授予了在位的电信运营商垄断经营电信业务的权力，并且是由国家用管制手段维持着这些电信企业的垄断地位。现在，由于历史的发展和客观环境的变化，国家要在电信业中导入竞争，但并不是要放弃对电信业的管制。所不同的是，为了促进市场更加有效率地运行，政府干预这只“看得见的手的管制方法和手段发生了改变。

过去，政府干预这只“看得见的手对电信产业市场的结构、行为和绩效这三者的影响主要体现为：在结构上给予在位的企业垄断地位，在行为方面对运营商进行严格的价格管制，在绩效方面规定电信公司承担电信普遍服务的义务等。在这种状况下，政府对企业运营的直接干预较多，有时甚至就是政企合一。虽然因为存在市场失灵而有着运用“看得见的手纠偏的需求，但是由于同样存在着政府的失灵、政府的非理性和寻租现象，政府采用直接干预企业运营这种管制手段对社会福利究竟能够带来多大的促进，却无法轻易作出判断。

到了八十年代早期，经济学界出现了一种新的理论——可竞争性理论，为政府管制提供了新的理论依据。

可竞争性理论认为，产业市场中并不是必须要有很多的企业，只要存在潜在的竞争压力，即存在一个没有进出壁垒的市场结构，就能带来好的企业行为和市场绩效。其代表人物认为，市场集中度只是个次要的市场结构指标，关键要看构成进出壁垒的沉没成本的状况。在进出无壁垒的市场条件下，潜在的进入压力能够产生如同存在现实的竞争对手的效果。即使市场中只有少数几个大企业，潜在进入压力也会迫使这些企业公平地竞争，而不可能采取对社会不利的策略性行为。可竞争性理论还指出，进出无市场壁垒可以同规模经济并存。这样就为政府管制提供了新的思路。为了克服由于规模经济原因形成的自然垄断可能产生的不利影响，政府可以根据可竞争性理论的要求制定相应的管制政策或规章，尽可能地保持潜在的竞争压力，以此来约束在位企业的行为。力求达到能够在保持规模经济的同时，又较好地克服垄断弊端。

当然，电信业远远谈不上是一个进出无市场壁垒的行业，但是既要保持电信企业的规模经济，又要消除电信业垄断经营所带来的种种弊端，既不能放任市场失灵现象，又不愿承担政府失败和政府腐败的代价，各国的政策制定者们发现可竞争性理论为他们提供了新的重要的思路和政策规则。

在管制理论有了巨大变化后，各国管制机构开始根据新的环境和条件，调整自己的管制方法和活动，这导致了八十年代后期以来世界电信业改革开放的浪潮。

各国政府的目标是为了把自己从对运营企业的直接干预中解放出来，真正成为一名运动场上具有权威性的裁判，而不是陷入博弈竞技之中成为当事的一方。这一点在西欧模式运营的国家里表现得最为明显。如德国电信、法国电信等，首先就是进行政企分开，把政府主管部门同电信运营机构脱离开来，使电信运营企业真正成为市场经济中的独立主体。其后，再对电信企业进行由国营到民营化的改造，这也是进一步使政府管制机构对运营企业处于一种超然的地位，能够公平对待新的进入者。

纵观目前各国电信改革，政府管制的重点从直接对企业行为的规制——如价格管制，转移到对市场结构的调整——降低市场壁垒和导入竞争机制中来，以增强企业竞争实力，在开放的国际电信市场中抢占优势地位。

如《1996年电信法》实施以来，美国FCC取消了电信业和有线电视业之间以及长途电话和地方市话业之间业务相互禁入的限制，以保持电信业的潜在可进入性，形成潜在竞争压力。对于国际电信运营业者对美国电信市场的渗透，也不再持排斥态度，以此对本国运营业者形成更大的压力。但另一方面，对于风起云涌的电信业的兼并收购浪潮，FCC并不过多加以阻挠。本来按照美国反垄断有关法律，World com收购MCI，SBC和Ameritech的合并等一系列的数额巨大的合并案，对美国电信业市场集中度的影响早就达到FCC应该采取点什么动作了的地步。但既然在保持潜在竞争的条件下，大企业的企业行为会受到约束，不会对美国的社会总福利造成损害，那么美国的电信企业整合得更加强大一些，使其更有利于在国际电信市场中同别人的争斗，FCC又何乐而不为呢？美国电信业从1984年AT＆T的拆分到1996年后接二连三的合并，也就可以理解了。

而对于中国电信运营业，继1994年允许中国联通经营基本电信业务、放开经营9项电信增值业务后，中国电信管制当局又在1999年将原中国电信拆分为固定电话、移动通信、无线寻呼和卫星传输四个实体。美国在合并，中国在拆分，其实质都是在于保持企业规模经济的同时，保证市场的可竞争性。因此，在中国电信一分为四以及新运营者的进入后，各运营商并未受到相互业务禁入的限制，而是被鼓励在未来的发展过程中，业务相互渗透，发展成为几个真正具有国际竞争实力的中国电信服务企业。